Imunidade Diplomática: Aspectos Conceituais E Discussões Polêmicas[1]
Ethel Lustosa Lacrose, Geraldo Lavigne de Lemos, Laissa Lais Lopes Costa, Lucas Cunha Mendonça, Lucas Nogueira e Ferreira, Luciana Andrade Lima, Marcos Sandes Souza, Paulo Roberto Mendes, Priscila Matos Oliveira, Tatiane Oliveira Tokushigue[2]
RESUMO: Aborda as imunidades diplomáticas, através de texto didático, objetivando sintetizar a matéria. Para isso, apresenta o conceito de imunidade, sua conotação de restrição à soberania estatal e seu fundamento legal. Traz os aspectos de imunidade dos embaixadores, cônsules e funcionários de OI’s, além de abordar hipóteses de abuso e renúncia e casos concretos acerca do tema.
PALAVRAS-CHAVE: internacional; jurisdição; diplomatas; Vienna; cônsules.
ABSTRATC: It approaches the diplomatic imunities, trough didatic text, objectifying to synthesize the theme. For this, it presents the concept of immunity, its connotation of sovereingty limitation and its legal base. It brings the immunity of ambassadors, consuls and IO employees. It even approaches the cases of abuse and renounciment, and true cases about the theme.
KEY-WORDS: internacional; jurisdiction; diplomats, Vienna, consuls.
- INTRODUÇÃO
Os avanços alcançados pelo desenvolvimento do Direito Internacional Público na relação dos atores internacionais tem como um de seus principais e relevantes institutos a Imunidade Diplomática. Este instituto se originou quando o Estado passou a ter uma base territorial fixa, e a imunidade era explicada pelo princípio da extraterritorialidade, pelo qual se criou a ficção de que o lugar em que se situa uma embaixada ou órgão representativo do Estado estrangeiro é considerado território de seu país em situação absoluta de não submissão à lei local.
O que poderemos verificar durante a exposição do tema neste presente artigo é que a problemática da imunidade do agente estrangeiro em outra jurisdição nunca foi pacífica e, muito menos, teve tratamento equânime. O tema ganha contornos especiais, haja vista a relevante necessidade de saber o porquê da imunidade presente para aqueles atuantes diplomáticos uma vez que ao se encontrarem em território estrangeiro não se submetem ao ordenamento jurídico ali vigente.
A expansão das relações internacionais no pós-guerra e o aumento extraordinário do número de atores nesse cenário, indicam o caráter verdadeiramente universal da vida internacional, multiplicaram-se as missões diplomáticas permanentes, as repartições consulares de carreira, revelando a grande importância de levar à tona este instituto.
O presente trabalho vem efetivar a noção de que tais privilégios são concedidos em virtude de garantir a necessária independência para a execução de seus deveres oficiais, defendendo, por conseguinte, o interesse recíproco dos Estados, vindo a relatar, posteriormente, vários casos de imunidade diplomática de grande repercussão internacional.
- IMUNIDADE COMO RESTRIÇÃO A DIREITO FUNDAMENTAL DO ESTADO
O Estado, possui todos os direitos reconhecidos pelo Direito Internacional bem como deveres e obrigações impostos pelo mesmo ordenamento. A Carta da Organização dos Estados Americanos dispõe, em seus artigos 9º ao 22, todos os direitos tidos como fundamentais. Dentre eles pode-se dizer o direito à independência, igualdade jurídica, legítima defesa, autodeterminação dos povos e, precipuamente, o direito à soberania de sua jurisdição.
O destaque ao direito à soberania da jurisdição se dá em razão de sê-lo elemento constitutivo do estado assim como Direito. Segundo Accioly (2009) consiste no direito em exercer a jurisdição em seu território e sobre sua população[3].
Sendo um Direito fundamental, seria lógico pensar não poder ser disponível, no entanto, o D.I. dispões exceções a este direito na Convenção de Vienna[4].
A imunidade de jurisdição permite aos Estados e seus representantes, sendo eles chefes de Estado, diplomatas ou cônsules, não serem julgados pelos tribunais de outros Estados, caracterizando-se como uma real restrição ao direito fundamental ora abordado.
Sendo assim, fica claro que nem os Direitos Fundamentais, para o Direito Internacional, são absolutos já que comporta uma forte limitação à prerrogativa da soberania e da jurisdição ao determinar a imunidade de jurisdição aos agentes habilitados pelo Estado.
- FUNDAMENTO LEGAL DA IMUNIDADE DIPLOMÁTICA
A imunidade diplomática é regulada pela Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas (CVRD), esta é um tratado que foi elaborado pela Conferência das Nações Unidas sobre Relações e Imunidades diplomáticas, em 18 de abril de 1961, no palácio Neue Hofburg, em Viena, Áustria. A Convenção foi recepcionada no Brasil através do Decreto nº 56.435, datado de 8 de junho de 1965, e visa tratar sobre as relações diplomáticas entre os Estados, seus direitos e deveres, assim como dispõe sobre os privilégios e imunidades dos membros das missões diplomáticas. Hoje, aproximadamente 150 países seguem a Convenção.
Fala-se privilégio, mas este não deve ser visto como um “prêmio” para os que dele se beneficiam, e sim como uma maneira de viabilizar uma melhor execução das missões diplomáticas.
De acordo com a Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, os representantes diplomáticos e sua família gozam dos privilégios e imunidades dispostos nos artigos 29 a 36, mas desde que não sejam nacionais do Estado acreditador. Já os demais membros da missão, da parte administrativa e técnica, só gozam de imunidade civil e administrativa para os atos que pratiquem no exercício de sua função.
A CRVD é de suma importância para a sociedade internacional, pois sua criação codificou um tema basilar para o Direito Internacional, que são as missões diplomáticas. Elas possuem funções fundamentais para o Estado, descritas no artigo 3º da Convenção, mormente no que diz respeito à representação do Estado acreditante frente ao Estado acreditador, equilibrando interesses políticos, econômicos e também culturais.
- IMUNIDADE E SUAS ABRANGÊNCIAS FUNCIONAIS
4.1. Imunidade Do Embaixador E Do Cônsule
Desde tempos remotos, os Estados têm reconhecido a condição dos agentes diplomáticos e consulares com a finalidade de desenvolver relações amistosas entre as nações. Atualmente, duas convenções internacionais regulam o direito diplomático: a Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas de 1961 e a Convenção de Viena sobre Relações Consulares de 1963, promulgadas no Brasil, respectivamente, pelo Decreto 56.435/1965 e pelo Decreto 61.078/1967.
A primeira convenção consagra as definições, regras, privilégios e deveres relativos às relações diplomáticas, adotando um conceito restrito de agente diplomático, que engloba o Chefe da Missão e o pessoal diplomático. O Estado que envia deve obter do receptor o agreement, para estabelecer a relação diplomática.
A segunda convenção consagra as definições, regras, privilégios e deveres relativos às relações consulares, estabelecendo duas categorias de funcionários: 1) os funcionários consulares de carreira, denominados cônsules missi; 2) os funcionários consulares honorários, denominados cônsules electi. O Estado que envia deve obter do receptor o exequatur, para estabelecer a relação consular.
As missões diplomáticas geralmente são chefiadas por um Embaixador. A pessoa investida neste cargo detém algumas imunidades, que são: inviolabilidade, imunidade de jurisdição cível e criminal, isenção fiscal. Elas abrangem desde o cargo de Terceiro Secretário até o Embaixador. O Embaixador é representante do Estado dele encarregado dos assuntos oficiais, enquanto o Cônsul é um representante das áreas privadas, comerciais, culturais, ou seja, um genuíno encarregado de negócios. Importante notar que Embaixador tem todas as garantias, bem como imunidade de jurisdição plena, dentro ou fora de suas funções. Já Cônsul só está imune no exercício das suas funções, sendo a imunidade restrita e limitada. Destarte, na de prática de crimes comuns por um Cônsul, quando não for exercendo suas funções consulares, pode ser processado. Já o embaixador continua imune, mesmo que esteja exercendo atividade fora do âmbito de atribuições diplomáticas.
4.2. A Imunidade Dos Funcionários Das Organizações Internacionais
O governo brasileiro, através do decreto 27.784/50, adotou a Convenção de Privilégios e Imunidades das Nações Unidas, que em seu artigo V, traz disposições outorgando privilégios e imunidades aos funcionários de organizações internacionais. Em geral, tais funcionários gozam de isenção fiscal e aduaneira, inviolabilidade de arquivos e documentos, liberdade de comunicação, inviolabilidade de residência e propriedade, imunidade de jurisdição penal, civil e administrativa, além de isenção quanto à legislação social e trabalhista.
Com efeito, a relação jurídica dos trabalhadores que, no Brasil, presta serviços a organismos estrangeiros está subordinada à OI, e não a leis brasileiras. Essa questão trouxe aos tribunais brasileiros inúmeros discussões acerca da competência da justiça do trabalho no julgamento de causas que versem sobre reconhecimento de emprego e parcelas decorrentes. Se por um lado temos nossa carta magna que em seu art. 114 prevê a competência da Justiça do Trabalho para dirimir conflitos oriundos de relação de trabalho, por outro se vê a adoção do governo brasileiro a uma convenção internacional que garante imunidade de jurisdição aos empregados dos OI’s. Pese a controvérsia estabelecida, o entendimento do tribunal pleno do TST, em decisão recentíssima[5] foi no sentido de declarar a incompetência da Justiça do Trabalho para julgar a matéria, extinguindo o processo sem julgamento de mérito.
Quanto a isenção de tributação dos rendimentos auferidos por funcionários das OI’s, a questão esta prevista no art. art. 5º, II da lei 4.506/64[6], nas normas contidas no Decreto nº 27.784/50 e no Decreto nº 59.308/66, que autorizam a isenção do recolhimento do Imposto, por entenderem que servidores de OI’s, mesmo que sejam domiciliados no Brasil, fazem jus a imunidade e no art. 23 do Regulamento do Imposto de Renda, aprovado pelo Decreto nº 1.41/94, que traz a mesma redação do inciso II, art. 5º da lei 4.506/64.
Em que pese a previsão sobre a imunidade de tributação dos rendimentos auferidos por funcionários da OI’s alcance ampla previsão legal, no últimos anos, a Secretaria da Receita Federal resolveu por bem autuar grande parte de prestadores de serviços a Organismos Internacionais alegando que os rendimentos auferidos por tais pessoas não podiam ser declarados como isentos e não tributáveis, uma vez que os prestadores de serviços não gozavam do benefício de imunidade ou isenção fiscal conferidos pelos Tratados Internacionais, e desse modo não poderiam usar em seu favor tal entendimento que em tese revogam as normas tributárias vigentes nos termos do artigo 98 do Estatuto Tributário Pátrio.
Contudo, como visto, é forçoso concluir que é perfeitamente possível o reconhecimento da imunidade tributária a prestadores de serviços vinculados à Organismo Internacional desde que configurado o vínculo empregatício entre as partes, bastando que se configure os requisitos presentes no artigo 3º da Consolidação das Leis do Trabalho.
- DISCUSSÕES POLÊMICAS
5.1. Prisão em Flagrante
A prisão em flagrante está prevista no art. 301 e seguintes do Código de Processo Penal brasileiro e pode ser definida como uma prisão que restringe a liberdade de alguém, independente de ordem judicial, possuindo natureza cautelar, desde que este alguém esteja cometendo ou tenha acabado de cometer uma infração penal, seja perseguido logo após a infração ou é encontrado, logo após, com objetos que façam presumir ser ele autor do crime.
Em determinadas situações, a prisão em flagrante segue um rito diferente do determinado pelo CPP devido à função exercida pelo agente do crime. Assim, se o agente for Presidente, Senador, Deputado, advogado no exercício de sua função, chefe de Estado e de governo, diplomata ou cônsul, as providências tomadas no flagrante dependerá da função exercida.
Os diplomatas estrangeiros, em decorrência de tratados e convenções internacionais não podem ser presos em flagrante delito. Ela prevê absoluta inviolabilidade a todos os agentes diplomáticos, bem como aos seus entes familiares e funcionários das organizações internacionais. Imunidade essa também aplicada aos chefes de Estado e de governo quando em atividade no exterior.
Os cônsules gozam de uma imunidade restrita, compreendendo somente os atos praticados no exercício de suas funções, de forma que para os demais atos, poderão ser preso em flagrante. Esta imunidade não significa que uma autoridade policial deve se omitir quando uma dessas autoridades estiver cometendo um crime, ao contrário, deve impedi-lo, porém, não pode efetuar a prisão.
5.2. O Abuso E Renúncia Da Imunidade Diplomática
5.2.1. Abuso e primado do direito local
A priori, a imunidade diplomática não confere ao diplomata o direito de se considerar acima da legislação do Estado acreditado. A Convenção de Viena de 1961, embora afaste a aplicação de normas do Estado acreditado aos beneficiários da imunidade, prevê,
Objetiva-se, através estas recomendações, prevenir abusos por parte dos beneficiários, mantendo aplicáveis, deste modo, em especial no âmbito criminal, a integridade dos preceitos incriminadores, restando, inviabilizada, tão somente a possibilidade de imposição da pena respectiva, por força da imunidade de jurisdição, salvo a hipótese de renúncia desta prerrogativa[7].
Merece destaque, em sentido oposto, a evolução do posicionamento do STF brasileiro, no sentido de relativizar-se a imunidade de jurisdição quando se trate de reclamação trabalhista movida por ex-empregado pessoal dos membros da missão diplomática, conforme se vê no seguinte julgado: RE 222368 Ag. R., Relator: Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 30/04/2002, DJ 14-02-2003 PP-00070 EMENT VOL-02098-02 PP-00344.
Diante de episódios de abuso da imunidade diplomática, para contornar conseqüências agravantes, a função diplomática do agente pode ser terminada pela remoção do agente para outro posto noutro Estado ou pelo retorno ao País de origem, onde, face às circunstâncias, poderá responder pelo delito segundo as leis locais.
Não havendo iniciativa imediata do País de origem, o Estado estrangeiro pode declarar o diplomata, persona non grata, situação geralmente seguida de sua providencial remoção.
5.2.2. Renúncia
Em tese, o agente diplomático não pode renunciar à imunidade, senão ficaria vulnerável a procedimentos de julgamento do país acreditado onde está. Portanto, a legislação o protege como nacional (inclusive de suas próprias imprudências). A imunidade diplomática, por seu turno, não confere ao diplomata o direito de se considerar acima da legislação do Estado acreditado - é obrigação expressa do agente diplomático cumprir as leis daquele Estado.
Em caso de abuso das imunidades, deve-se considerar a possibilidade que tem o Estado acreditante de renunciar expressamente à imunidade de jurisdição dos seus agentes diplomáticos e das demais pessoas referidas no art. 37 da Convenção de Viena de 1961, consoante previsão no art. 32, § 1º.
Relativamente à legitimidade para o ato de renúncia, é de se destacar que a imunidade é conferida em favor do Estado acreditante, de modo que apenas este, na qualidade de legítimo titular, pode renunciá-la. De nenhum efeito, portanto, a renúncia operada pelo próprio agente beneficiário. E, importante ressaltar que, a renúncia às imunidades diplomáticas será sempre expressa.
A propósito da possibilidade de renúncia, é interessante observar as disposições do acordo, por troca de notas, relativo ao exercício de atividades remuneradas por parte de dependentes do pessoal diplomático, consular, administrativo e técnico, entre o governo da Republica Federativa do Brasil e o Governo do Reino dos Países Baixos - (Brasília, 31/07/1996), aprovado pelo Decreto nº 2.778/98. E, no mesmo diapasão, as disposições do artigo 15º, do Regulamento da Republica Popular da China, relativo a privilégios e imunidades diplomáticas.
5.3. Casos interessantes
A par dos conceitos vistos acima, podemos passar à análise de casos concretos como forma de melhor compreensão do assunto em questão.
Caso interessante, citado por Francisco Rezek (2009) diz respeito à diferença entre imunidade diplomática e imunidade dos cônsules. No caso em tela, o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de analisar um Habeas Corpus, em 1971, que tinha como ponto de discussão um caso de injúria praticado por um cônsul da República Dominicana em São Paulo contra um vice-cônsul do mesmo país. O STF reconheceu a imunidade à jurisdição penal local por se tratar de um crime relacionado com correspondências de cunho oficial entre dois funcionários consulares, acerca de irregularidades na aplicação da receita do consulado a que ambos serviam, sendo evidente também que a eventual prova da verdade teria de conduzir ao exame de documentos diplomáticos invioláveis.
Outro caso, também citado por Rezek, ocorreu em 1906 com o filho do embaixador do Chile em Bruxelas, que matou por motivos pessoais o secretário da embaixada. O caso ficou conhecido como Balmaceda-Waddington, e ilustrou a impossibilidade da renúncia da imunidade por parte do próprio diplomata ou familiar, visto que D. Luys Waddington, embaixador, visando a abstenção das autoridades belgas, compareceu ao foro e afirmou que renunciava à imunidade de seu filho, entretanto, somente após a confirmação da chancelaria chilena acerca da renúncia, o processo teve curso no tribunal belga.
O caso acima ilustra que somente o Estado acreditante pode renunciar às imunidades de índole penal e civil que gozam seus representantes diplomáticos. Dessa forma, em nenhum caso o próprio beneficiário da imunidade dispõe de um direito de renúncia.
Outro acontecimento que teve grande repercussão no noticiário carioca trata-se de notitia crimine feita, no dia 03 de julho de 2000, pela adolescente R.R.N., acusando o professor de hebraico, George Schteinberg, do Colégio A. Liessin e o cônsul-adjunto de Israel no Rio de Janeiro, Arie Scher de estarem envolvidos com uma quadrilha internacional especializada na exploração sexual de crianças e adolescentes. De acordo com os documentos apurados na investigação, há fortes indícios acerca da participação do professor, bem como do cônsul-adjunto como integrantes da quadrilha que explora o turismo sexual internacional de menores. Acontece que devido às acusações que foram imputadas ao cônsul-adjunto, Arie Scher, o mesmo fugiu para a Argentina e de lá seguiu para seu país.
Os termos da Convenção de 1963 fazem ver que, em linhas gerais, os cônsules e funcionários consulares gozam de inviolabilidade física e de imunidade ao processo – penal ou cível – apenas no tocante aos atos de ofício. Portanto, conforme o caso supramecionado, o cônsul-adjunto de Israel no Rio de Janeiro, não gozava do privilégio de imunidade ao processo penal, já que a acusação que lhe foi imputada de prática pedófila, bem como a divulgação ou publicação, por qualquer meio, inclusive rede mundial de computadores ou internet, fotografias ou imagens com pornografia ou cenas de sexo explícito envolvendo criança ou adolescente, não se tratam de atos que guardam pertinência com o desempenho de funções consulares.
Na oportunidade, cabe salientar que por se tratar de crime comum, tipificado no artigo 241 do ECA, o cônsul-adjunto, Arie Scher, poderia ser processado e punido in loco, segundo os ensinamentos do mestre Francisco Rezek.
Por fim, conforme as informações divulgadas pela imprensa carioca, a polícia civil fluminense pediu pela prisão preventiva do cônsul-adjunto, esta somente é permitida, desde que autorizada pelo juiz, e em casos de crime grave.
O crime em questão encontra-se previsto no artigo 241 do ECA, circunstância que, somada ao disposto no art. 61, inciso II, alínea “h” do Código Penal, enfatiza o caráter grave do crime, o que é realçado pela existência de diversos diplomas protetivas da infância subscritos pelo Brasil. Ao apreciar o fato, o Supremo Tribunal Federal confirmou, em 2002, a legalidade da prisão preventiva decretada, conforme HC 81.158-RJ, com fundamento nos termos do que dispõe o art. 41 da Convenção de Viena[8]:
- CONCLUSÃO
Após esta análise da imunidade diplomática, em que foram abordados, em apertada síntese, os mais importantes aspectos conceituais do assunto e trazidos à baila alguns exemplos de conflitos envolvendo o tema, é relevante que se conclua este trabalho com destaque à importância do instituto para o Direito Internacional e para a regulação das relações internacionais.
Inobstante sejam comuns os casos em que podem ocorrer conflitos decorrentes das restrições à soberania estatal, não há que se pensar na possibilidade de limitações às imunidades diplomáticas em geral, além do que já estabelecido. Parece-nos acertada a forma como são regidas essas situações, com as distintas características para cônsules, embaixadores, funcionários de OI’s, em razoável proporcionalidade às funções exercidas. Configura-se esse instituto uma verdadeira conquista do Direito Internacional.
Deste modo, sem o intuito de esgotar a matéria, espera-se que este artigo tenha contribuído para a disseminação do conhecimento acerca das imunidades diplomáticas e seu grau de importância para a manutenção da soberania estatal e para a consolidação das relações internacionais num mundo cada vez mais integrado.
- REFERÊNCIAS
ACCIOLY, Hildebrando. CASELLA, Paulo Borba. SILVA, Geraldo Eulalio Do Nascimento e. Manual de Direito Internacional Público. São Paulo: Saraiva, 2009.
BARBOSA, Rodrigo Costa Resumo de Direito Internacional Público. Editora Método, 2008
BRASIL. Decreto Nº 2.778, de 10 de setembro de 1998.
BRUNO, Anibal. Direito Penal; Parte geral. Tomo 1° - Introdução; norma penal; fato punível. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense. 1978. p. 246-247.
CONVENÇÃO DE VIENA SOBRE RELAÇÕES DIPLOMÁTICAS, firmada em 18 de abril de 1961, ratificada pelo Brasil através do Decreto Legislativo n° 106/64 e promulgada pelo Decreto n° 56.435/65.
MONTESQUIEU. O Espírito das leis. Brasília: Universidade de Brasília, 1982. p. 521.
PINHEIRO, Gislene. Imunidade de jurisdição penal dos agentes diplomáticos. Brasília: Monografia, 2005. p. 1.
PRADO, Luiz Regis. Curso de Direito Penal Brasileiro: parte geral. v.1. 3 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 169.
REZEK, Francisco. Direito Internacional Público. São Paulo: Saraiva, 2009.
VALLS, Joaquim Navarro. Porta-voz do Vaticano citado por John L. Allen Jr, "Vatican asks Condoleezza Rice to help stop a sex abuse lawsuit", National Catholic Reporter, 3/11/2005. Capturado em: <http://nationalcatholicreporter.org/update/bn030305.htm>, visitado em 05/11/2009.
[1] Artigo apresentado com parte da avaliação da disciplina Direito Internacional Público ministrada pelo professor Clodoaldo Silva da Anunciação da Universidade Estadual de Santa Cruz.
[2] Discentes do 8º semestre do Curso de Direito da Universidade Estadual de Santa Cruz.
[3] “(..) a jurisdição só pode ser exercida sobre os indivíduos e só indiretamente sobre as coisas”. (Kelsen, apud Accioly)
[4] “O agente goza de imunidade de jurisdição penal do Estado acreditador”. (art. 31 da Convenção de Vienna)
[5] Proc: E-ED-RR – 1260/2004-019-10-00-4; DJ 29/10/2009
[6] “Estão isentos do imposto os rendimentos do trabalho auferidos por: Il - Servidores de organismos internacionais de que o Brasil faça parte e aos quais se tenha obrigado, por tratado ou convênio, a conceder isenção”
[7]“(...) as infrações praticadas pelas pessoas que gozam de imunidade diplomática constituem fonte de preocupação, uma vez que há sentimento de impunidade dele decorrente, constituindo verdadeiro estimulo para que seus autores continuem delinqüindo”. Pinheiro (2005, p. 1),
[8] "Os funcionários consulares não poderão ser detidos ou presos preventivamente, exceto em caso de crime grave e em decorrência de decisão de autoridade judiciária competente”.
